Исторический аспект деятельности казначейства России

В XV в., период правления на Руси Ивана III (1462-1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Появились первые государственные учреждении русского средневековья - казенные дворы. Они стали началом системы централизованного управления Российским государством. Денежной казной в это время управляли так называемые приказы - службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах.

Приказная система управления просуществовала до конца XVII века.

В XVII в по указу царя Алексея Михайловича был образован Счетный приказ - высший финансово-контрольный орган. Приказы учреждены были не только в столице, но и в разных территориях.

В Счетный приказ поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства. Однако система была сложной и запутанной: единых правил составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал.

В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы обветшали, в их деятельности стали проявляться бесконтрольность и произвол. Поэтому он кардинально реформировал систему государственного управления: распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси – сенат. Вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал сенат.

Кроме того, государство было разделено на 45 провинций, во главе каждой поставлены воеводы, а при них - территориальные представители финансовых коллегий: камерир и рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или "рентарея", состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

Реформа, таким образом, вместо прежней приказной, ввела новую - коллегиальную систему управления.

В эпоху же правления императрицы Елизаветы Петровны, несмотря на внешне благополучное состояние государственных финансов, доходы и расходы не поддавались даже приблизительному учету. Происходит постепенное разрушение созданной при Петре 1 системы государственных учреждений, ведавших финансами.

В период царствования Екатерины II (1762-1796 гг.) значение Сената снизилось. Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 г правового акта "Учреждения для управления губерний Российской Империи". Согласно этому документу в каждой губернии создаются казенные палаты, которые, по сути, начинают выполнять функции представительств финансовых органов на местах. Устанавливаются и штаты соответствующих чиновников. Губернии теперь делятся на уезды и в каждом уезде - свой уездный казначей - финансовый чиновник низшего звена, назначаемый на эту должность на 3 года. Одновременно были упорядочены учет и отчетность, что позволило составлять более реальный бюджет (табель государственных доходов и расходов). А в конце столетия, в период правления Павла I, учреждается должность государственного казначея. С этого времени управление финансами государства становится самостоятельным и централизованным.

Александр I (1801-1825 гг.) вносят в финансовую систему государства кардинальные изменения. В 1802 г. подписывается манифест "Об учреждении министерств". В соответствии с манифестом, наряду с другими министерствами, создается и министерство финансов, структура и сферы компетенции которого были разработаны к 1811 г. Некоторое время параллельно министерству сохраняет свое существование государственное казначейство, которое заведует движением сумм в доход поступивших, остаточных или запасов, а также текущими расходами и платежами долгов и пенсионов. В 1821 году, в результате министерской реформы, ведомство Государственного казначея было включено в состав Министерства финансов и получило название – Департамент Государственного казначейства.

В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства - от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).

При Николае I (1825-1855 гг.) в 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.

Большое неудобство для министерства финансов представлял устаревший порядок отпуска денег не прямым кредиторам, а большей частью в руки распорядительных ведомств, и притом вперед и очень крупными суммами. Остатки отпущенных сумм ускользали от точного учета со стороны минфина или государственного контроля и редко возвращались в кассы министерства, оставаясь обыкновенно в полном распоряжении ведомств.

Александр II (18855-1881 гг.) провел реформирование финансовой системы страны. В это время воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. В мае 1862 г. были утверждены “Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений”. Государственная роспись доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию. Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны.

Прежде устройство бюджетной системы заключалось в множественности ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали бюджетные платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие заранее определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. Кассы непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех министерств и главных управлений. Сами же министерства и главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы.

Составление общей отчетности по губерниям было поручено не государственному контролю, а казенным палатам, которые фактически играли роль представителей департамента государственного казначейства в губерниях. Казенным палатам теперь было предписано вести все бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.

В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи инструкция о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения в организации казначейств заключались в том, что они были освобождены от сведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не входило в их функции также ведение отчетности по этим доходам, ведение книг по недоимкам и составление массы срочных сведений об оборотах сумм Государственного казначейства.

Реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Была решена проблема территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А государственное казначейство стало существовать как единая система исполнительных органов власти.

В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный Банк. Одновременно значительно возрастают роль и функции казначейств.

В царствование императора Александра Ш (1881-1894 гг.) центральные учреждения Министерства финансов с формальной стороны не испытали преобразований.

В царствование последнего императора Николая П (1894-1917 гг.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства финансов и, в частности, в Департаменте государственного казначейства. По причине увеличения приходно-расходных статей, и в связи с ростом числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств, в 1890 г. произошло значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств.

В 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка. С 1897 г. на казначейства так же были возложены прием золотых и серебряных изделий для отправления в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книги отчетности по этой операции.

Число казначейских услуг быстро растет. И к концу века в добавление к основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной ренты.

С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

К 1900 г в России насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями министра финансов.

В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств. Для успешного выполнения функций казначейства в этих условиях Министерством финансов была разработана и утверждена 7 мая 1915 года “Инструкция казначействам” состоявшая из 981 статей и вобравшая в себя всю полноту и детализацию действий и операций казначейств. Она давала широкие полномочия казначействам по управлению приходными суммами, производством государственных расходов и сопутствующих им кассовых действий, хранению ценностей, счетоводству и отчетности по государственным доходами расходам, специальным средствам и депозитам. Это по сути дела были наставления по процедурам приема государственных доходов, производству государственных расходов, кассовых действий, счетоводства и отчетности.

Департамент государственного казначейства был основным в системе Министерства финансов России. Предметами ведения казначейств в то время были:

• прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;
• производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;
• продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;
• выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
• счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;
• банковские операции:
  • открытие текущих счетов,
  • размен денег,
  • уплата процентов по купонам,
  • перевод денег.

Казначейство активно участвует в государственном кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1 января 1913 г в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6 млн. руб., векселей - 66,7 млн. руб.

Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.

Банковская система исполнения бюджета сохранилась и в первые годы после провозглашения суверенитета Российской Федерацией.

Банковская система исполнения федерального бюджета.

При банковской системе исполнения бюджета по доходам основными участниками процесса являются: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступают на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центробанком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин. В отчетности Центробанка не предусматривалась детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные источники доходов.

Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам – распределение регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм и учет поступлений доходов в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Минфин. Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а, следовательно, и на своевременности финансирования. Не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центробанка вследствие неполноты учета доходов органами налогов службы и отсутствии сверки.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним “прокручивать” эти средства, участвовать на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

Изменение политической и экономической систем общества и последовавшее вслед за этим провозглашение независимости России потребовало реформирования бюджетной системы. Происходившие в рамках экономических преобразований в Российской Федерации рыночные процессы привели к разрушению централизованной государственной банковской системы и образованию системы коммерческих банков, незаинтересованных в контроле за использованием государственных средств на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Отсутствие надлежащего учёта бюджетных средств в банках не позволяло оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах кредитно-денежного обращения, снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета.

Таким образом, был ослаблен банковский учёт бюджетных средств и контроль за использованием государственных финансовых ресурсов. Также, бесконтрольно осуществлялось использование и средств государственных внебюджетных фондов.

Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учёта этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике. Практически, исполнение федерального бюджета и управление финансовыми ресурсами уже в 1992 году вышло из под контроля Правительства России. Отсутствие механизмов и инструментов контроля и управления государственными финансами сделало невозможным в полной мере реализовать функции государства и создать условия для социально-экономического развития страны.

Принятая в 1993г. Конституция Российской Федерации чётко разграничила функции Центрального банка, исполнительных и законодательных органов власти в финансовой системе государства. Создание правовой основы позволило приступить к формированию механизмов и инструментов управления государственными финансами. Первым и принципиально важным шагом в этом направлении было решение об организации в Министерстве финансов Российской Федерации системы органов федерального казначейства с основной задачей – обеспечение оптимального управления государственными финансовыми ресурсами и вытекающим отсюда широким спектром функций. При этом был учтён мировой опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы, когда исполнение Российского бюджета и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями.

Решение о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации в принципиальном плане было реализовано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года, в организационном плане Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N864. При воссоздании вновь в 1993 году органов Федерального казначейства в Российской Федерации ставилась цель, сохранив преемственность традиций, опыта и роли учреждений казначейства Российского государства, наделить его функциями и полномочиями не только государственного кассира и контролера, но и управляющего государственными финансами.

Казначейская система исполнения бюджета.

Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

При казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет на себя казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств.

При казначейской системе процесс исполнения бюджета более детализирован и позволяет четко контролировать следующие показатели:

Объемы бюджетных назначений;

Гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в переделах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

Объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

Объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

Сумма счетов, предъявляемых к выплате после поверки обоснованности предъявленных счет-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

Сумму фактического перечисления бюджетных средств со счета.

Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движении бюджетных

средств по всему спектру показателей предоставляет ему и главным распорядителям средств широкие возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами. С переходом к казначейской системе исполнения бюджетов не изменяется установленный порядок распределения полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации.

За Федеральным казначейством закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета. Права главных распорядителей средств бюджета, вертикальная подчиненность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль – эта область вне деятельности казначейства.

Казначейская система исполнения бюджета позволяет:

Повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования;

Снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов, расходов на базе оперативного учета и контроля;

Ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.

При подготовке раздела использовались следующие материалы:

1. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов – С-Пб.: Питер, 2001.- 208с.
2. Пантелеев А.Ю., Гачицкий В.А. Казначейские учреждения Российского государства в Симбирской губернии. – Ульяновск: Изд-во Ульяновского государственного университета, 2003.-96 с.
3. Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России. // Финансы. – N 5.- С 18-20
4. Нестеренко Т.Г. Без монополии на информацию. // Бюджет. Март. 2004.- С 42-45.